［摘要］按照國務(wù)院關(guān)于清理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的精神，注冊資產(chǎn)評估師行業(yè)、注冊稅務(wù)師行業(yè)、注冊會計師實行三師合并。本文對三師合并的具體方案，以及建立注冊會計師行業(yè)的規(guī)范化管理體制提出了設(shè)想和建議。
按照國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會中介行業(yè)實行“歸類合并、統(tǒng)一管理”的要求，國務(wù)院已同意實行注冊資產(chǎn)評估師行業(yè)、注冊稅務(wù)師行業(yè)、注冊會計師三師合并，實現(xiàn)注冊會計師行業(yè)的統(tǒng)一管理。為此，我們對注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師、注冊會計師的專業(yè)性質(zhì)、服務(wù)范圍、職能及現(xiàn)行的管理體制進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)查研究，并對“三師”合并后的注冊會計師行業(yè)的規(guī)范化管理體制提出了初步設(shè)想。
一、三師服務(wù)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和存在的問題
在我國深化經(jīng)濟體制改革的進(jìn)程中，隨著現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和資本市場的發(fā)育，政府、企業(yè)和社會各界越來越需要中介機構(gòu)提供會計、審計、評估、稅務(wù)、投資、管理等方面鑒證及咨詢服務(wù)，這方面業(yè)務(wù)的需求不斷增加，其業(yè)務(wù)服務(wù)機構(gòu)和業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)人員逐步發(fā)展、壯大。對于維護(hù)正常的經(jīng)濟秩序，保證市場競爭的公平、公正，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展等方面起到了明顯的作用。但由于行政管理體制的原因，各個政府主管部門利用權(quán)力分別規(guī)定進(jìn)入某些服務(wù)領(lǐng)域的特許權(quán)，在這一服務(wù)領(lǐng)域同時存在多種執(zhí)業(yè)資格并立，服務(wù)市場分而治之的狀況。
(一 ) 服務(wù)市場的現(xiàn)狀
注冊會計師：我國注冊會計師是根據(jù)政府加強對各類企業(yè)經(jīng)濟活動及財務(wù)監(jiān)督管理的需要，在財政系統(tǒng)的管理和指導(dǎo)下恢復(fù)和發(fā)展的，為社會提供審計、資產(chǎn)評估、稅務(wù)代理等服務(wù)。1993年10月全國人大常委會通過了《中華人民共和國注冊會計師法》，明確了注冊會計師的法律地位和執(zhí)業(yè)范圍。1998年成立了中國注冊會計師協(xié)會，對注冊會計師行業(yè)進(jìn)行自律管理。至1999年11月底，我國有注冊會計師60000多人，非執(zhí)業(yè)會員75000人，會計師（審計）事務(wù)所5322家。
注冊資產(chǎn)評估師：隨著我國產(chǎn)權(quán)制度的改革，企業(yè)重組和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓不斷發(fā)展，對企業(yè)資產(chǎn)評估的需求增加。國有資產(chǎn)管理局成立后根據(jù)本身政府管理職能，對資產(chǎn)評估行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，1992年國有資產(chǎn)管理局在《注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格注冊管理暫行辦法》中規(guī)定，國有資產(chǎn)管理部門或者授權(quán)的同級資產(chǎn)評估協(xié)會為注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格注冊管理部門。1995年對從事資產(chǎn)評估業(yè)務(wù)的人員通過考試認(rèn)定資格。至1999年6月底，有資產(chǎn)評估機構(gòu)3934家，注冊資產(chǎn)評估師14000多人。1993年12月成立了行業(yè)管理組織——中國資產(chǎn)評估協(xié)會。
另外，農(nóng)業(yè)部從1997年開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)評估從業(yè)人員資格認(rèn)證制度。截至1999年底，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)評估機構(gòu)263家，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)注冊資產(chǎn)評估師2700名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)評估協(xié)會是行業(yè)自律組織。
注冊稅務(wù)師： 1993年全國人大常委會通過的《稅收征收管理法實施細(xì)則》規(guī)定：“納稅人、扣繳義務(wù)人委托稅務(wù)代理人代為辦理稅務(wù)事宜的辦法，由國家稅務(wù)總局規(guī)定”。國家稅務(wù)總局成立了注冊稅務(wù)師管理中心，負(fù)責(zé)稅務(wù)師資格考試、注冊和稅務(wù)代理機構(gòu)的審批、管理，履行管理稅務(wù)代理的行政職能。中國稅務(wù)咨詢學(xué)會是稅務(wù)代理的行業(yè)自律組織，在國家稅務(wù)總局的領(lǐng)導(dǎo)下對注冊稅務(wù)師行業(yè)進(jìn)行自律管理。至1999年8月底，全國有稅務(wù)代理機構(gòu)4100多家，注冊稅務(wù)師57000多人。
(二)幾種資格并存帶來的問題
1.由于各個行政主管部門根據(jù)自己的權(quán)力范圍設(shè)立了各自的中介服務(wù)機構(gòu)，在會計、審計、評估、稅務(wù)、投資、管理等服務(wù)市場上同時出現(xiàn)了注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師多師并立的局面，多種執(zhí)業(yè)資格，多個服務(wù)范圍，多種服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。存在著業(yè)務(wù)交叉、資格分割、機構(gòu)分設(shè)。執(zhí)業(yè)人員從事完整的服務(wù)業(yè)務(wù)，要參加多次考試，取得多種資格，導(dǎo)致執(zhí)業(yè)機構(gòu)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)單一，資格認(rèn)定和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，降低了執(zhí)業(yè)人員的工作效率，造成了市場的混亂。
2.各個執(zhí)業(yè)機構(gòu)，依附于各自的業(yè)務(wù)主管部門，在業(yè)務(wù)主管部門特許權(quán)的保護(hù)下，形成了壟斷經(jīng)營，致使一些中介機構(gòu)的執(zhí)業(yè)缺乏公正性，出現(xiàn)不正當(dāng)競爭，暗箱操作，市場透明度低，違反職業(yè)道德，使這一市場失去了應(yīng)有的獨立性、客觀性和公正性，嚴(yán)重影響了服務(wù)質(zhì)量，降低了社會監(jiān)督的作用，直接或間接的損害了國家、企業(yè)及投資者的利益。
3.企業(yè)在深化改革和重組過程中，越來越需要中介機構(gòu)提供會計、審計、評估、稅務(wù)、投資、管理等多元化的服務(wù)，但我國上述服務(wù)業(yè)務(wù)由于多業(yè)分割，致使企業(yè)每年要聘請多家中介機構(gòu)提供單一、重復(fù)的付費服務(wù)，加重了企業(yè)的負(fù)擔(dān)。
4.目前，國際注冊會計師行業(yè)正在向多業(yè)經(jīng)營和多元化發(fā)展，基本囊括了這一服務(wù)市場的全部業(yè)務(wù)，全方位的占領(lǐng)這一市場，并以此向全世界擴張。我國這一市場多業(yè)并立、分割管理的體制，使注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)機構(gòu)規(guī)模小，業(yè)務(wù)單一，服務(wù)水平和質(zhì)量低，與國際注冊會計師行業(yè)差距很大，難以同國際同行溝通和交流，也缺乏參與國際競爭的規(guī)模和實力。
當(dāng)前這一服務(wù)市場的狀況，難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和參與國際競爭的需要，影響經(jīng)濟秩序正常運行，必須進(jìn)行規(guī)范和整頓。
二、對注冊會計行業(yè)的歸類合并，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的基本設(shè)想
(一)注冊會計師行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)模式
根據(jù)國際、國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和我國經(jīng)濟體制改革的需要，我國注冊會計師行業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的目標(biāo)模式應(yīng)該是：建立符合中國國情，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟要求，與國際慣例相一致，獨立、客觀、公正執(zhí)業(yè)和行業(yè)自律管理為主的運行機制和運作模式。在一個行業(yè)管理、一個協(xié)會、一套班子、一套執(zhí)業(yè)機構(gòu)的管理模式下，實現(xiàn)一個平臺，三個統(tǒng)一，專業(yè)化管理與專業(yè)資格平臺遞進(jìn)。
(二) 三師合并的基本思路
按照國務(wù)院關(guān)于經(jīng)濟鑒證類社會中介行業(yè)實行“歸類合并、統(tǒng)一管理”的要求，對注冊會計師行業(yè)實現(xiàn)統(tǒng)一管理，最終目的是要建立統(tǒng)一規(guī)范的注冊會計師管理體制。三師合并是我國治理整頓經(jīng)濟鑒證類社會中介機構(gòu)的重要舉措。根據(jù)有利于培育適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟客觀需要的新型注冊會計師行業(yè)、要與國際慣例銜接以適應(yīng)國際會計行業(yè)發(fā)展的趨勢和現(xiàn)實切實可行的原則，提出歸類合并的基本思路：
——注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師實行執(zhí)業(yè)資格合并，三師統(tǒng)一合并到注冊會計師平臺，并在注冊會計師平臺的基礎(chǔ)上，向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，實行平臺遞進(jìn)制專業(yè)服務(wù)資格認(rèn)定。即將當(dāng)前的三師資格橫向并列、同時存在，變?yōu)榭v向遞進(jìn)。進(jìn)入注冊會計師行業(yè)，必須參加注冊會計師考試，取得注冊會計師資格，在取得注冊會計師執(zhí)業(yè)資格的基礎(chǔ)上，對具有專業(yè)水平、專業(yè)經(jīng)驗的執(zhí)業(yè)者再通過考試認(rèn)定如證券、期貨注冊會計師、企業(yè)價值評估師（此處所說的資產(chǎn)評估，是企業(yè)整體評估，即“Business Valuation”，因此叫“企業(yè)價值評估師”比較準(zhǔn)確）、稅務(wù)師等專業(yè)資格。這種執(zhí)業(yè)資格管理模式，保證了注冊會計師行業(yè)具有注冊會計師及以上的水平，以提高執(zhí)業(yè)人員素質(zhì)和整體執(zhí)業(yè)水平。
——三個行業(yè)執(zhí)業(yè)機構(gòu)的執(zhí)業(yè)范圍統(tǒng)一，即“資產(chǎn)評估事務(wù)所”、“稅務(wù)代理事務(wù)所”和“會計師事務(wù)所”，根據(jù)執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)，決定對社會的服務(wù)范圍。例如，僅有注冊會計師的會計事務(wù)所，只能做一般的審計和會計咨詢業(yè)務(wù)；如果有證券、期貨注冊會計師或企業(yè)價值評估師、注冊稅務(wù)師等專業(yè)執(zhí)業(yè)人員，其對社會的服務(wù)范圍可相對擴大。
——三個行業(yè)組織合并，即中國資產(chǎn)評估協(xié)會、中國稅務(wù)咨詢學(xué)會、中國注冊會計師協(xié)會三個協(xié)會合并，稱為“中國注冊會計師協(xié)會”，形成全國統(tǒng)一的行業(yè)組織，實現(xiàn)統(tǒng)一行業(yè)管理，統(tǒng)一資格認(rèn)定和管理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和行為標(biāo)準(zhǔn)；向規(guī)模化、多元化、專業(yè)化方向發(fā)展。
——統(tǒng)一政府管理部門。三師合并后，財政部門對注冊會計師行業(yè)行使政府管理職能。
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)評估師也并入注冊會計師行業(yè)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、壯大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)重組和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓逐步走向規(guī)范化，對資產(chǎn)評估服務(wù)的質(zhì)量要求會越來越高。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產(chǎn)評估服務(wù)質(zhì)量應(yīng)該同企業(yè)價值評估質(zhì)量一致，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資產(chǎn)評估師應(yīng)該并入企業(yè)價值評估師統(tǒng)一管理。
(三)三師合并的方案和實施步驟
為了保證行業(yè)的穩(wěn)定和執(zhí)業(yè)服務(wù)的正常進(jìn)行，三師合并采取“承認(rèn)現(xiàn)狀，平穩(wěn)過渡，分步進(jìn)行，規(guī)范發(fā)展”的實施方案，分步進(jìn)行。
第一步，中國注冊會計師協(xié)會、中國注冊資產(chǎn)評估協(xié)會、中國稅務(wù)咨詢學(xué)會三個行業(yè)管理機構(gòu)合并為中國注冊會計師協(xié)會，三個行業(yè)的職能和工作人員合并，由合并后的中國注冊會計師協(xié)會實行行業(yè)的統(tǒng)一自律管理職能。首先要加強注冊會計師協(xié)會的辦事機構(gòu)，按系統(tǒng)從上到下地落實機構(gòu)編制，進(jìn)行職能移交，使管理職能盡快到位；其次，做好對三個行業(yè)的執(zhí)業(yè)機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員整頓的工作安排，保證合并期間的服務(wù)市場和服務(wù)工作的正常運轉(zhuǎn)和行業(yè)間的平穩(wěn)過渡；研究和探討合并后中注協(xié)的組織機構(gòu)和管理體制，確保合并后充分發(fā)揮行業(yè)管理職能和作用。另外，要安排好各協(xié)會的原有人員。
第二步，在合并后的注冊會計師協(xié)會的組織下，對會計師事務(wù)所、資產(chǎn)評估事務(wù)所、稅務(wù)事務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)評估事務(wù)所的機構(gòu)和注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)評估師進(jìn)行整頓。本著“承認(rèn)現(xiàn)狀，平穩(wěn)過渡”的原則，對現(xiàn)有各個執(zhí)業(yè)機構(gòu)在重新登記的基礎(chǔ)上，進(jìn)行保留。允許這些機構(gòu)在中注協(xié)的統(tǒng)一行業(yè)管理下，自行確定其發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營方向以及運作方式。即資產(chǎn)評估事務(wù)所和稅務(wù)代理事務(wù)所可以按照原有的業(yè)務(wù)范圍提供專項服務(wù)，也可以與會計師事務(wù)所合并，或者按規(guī)定吸收部分注冊會計師開展全方位的綜合服務(wù)，但是以后不再審批新的資產(chǎn)評估事務(wù)所和稅務(wù)代理事務(wù)所。
保留現(xiàn)有的注冊會計師、注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師的執(zhí)業(yè)資格，可按各自原有的從業(yè)范圍和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)業(yè)。從合并之日起，取消注冊資產(chǎn)評估師和注冊稅務(wù)師的資格考試，不再審批新的注冊資產(chǎn)評估師和注冊稅務(wù)師。
第三步，利用2—3年時間，向規(guī)范化管理體制過渡。
首先，建立規(guī)范化管理制度。中國注冊會計師協(xié)會根據(jù)注冊會計師發(fā)展的目標(biāo)模式，制定統(tǒng)一的資格認(rèn)定制度、統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)機構(gòu)管理制度、統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)人員行為準(zhǔn)則，對注冊會計師行業(yè)進(jìn)行規(guī)范化的自律管理。
其次，規(guī)范執(zhí)業(yè)資格。從三師合并日始，執(zhí)業(yè)資格的考試、認(rèn)定和取得完全按照統(tǒng)一的資格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。對原有三師資格的執(zhí)業(yè)人員分類清理：對同時具有注冊會計師和注冊資產(chǎn)評估師、注冊稅務(wù)師兩種資格的人員，可在注冊會計師的基礎(chǔ)上直接授予專業(yè)資格；只有注冊資產(chǎn)評估師和注冊稅務(wù)師的人，對其中有一定三師工作經(jīng)歷和三師工作經(jīng)驗的專家，可授予專業(yè)資格，直接上臺階；其他人員可參加注冊會計師考試，在取得注冊會計師資格基礎(chǔ)上，上臺階取得專業(yè)資格，也可參加部分注冊會計師科目的考試，轉(zhuǎn)換成注冊會計師的資格，進(jìn)入注冊會計師的平臺。不愿意參加考試者，不再具有注冊資格，只能作為從業(yè)人員，從事注冊會計師行業(yè)的一般工作。
再次，規(guī)范執(zhí)業(yè)機構(gòu)。三師合并后，對執(zhí)業(yè)機構(gòu)的執(zhí)業(yè)范圍進(jìn)行清理，按照執(zhí)業(yè)機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新認(rèn)定，對于擁有注冊會計師和多種專業(yè)資格執(zhí)業(yè)人員的會計師事務(wù)所，可根據(jù)專業(yè)執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)審批服務(wù)范圍，開展綜合性服務(wù)；對于只有注冊會計師或只有一種專業(yè)執(zhí)業(yè)人員的事務(wù)所，批準(zhǔn)專項服務(wù)，建立分類的執(zhí)業(yè)體系。鼓勵會計師事務(wù)所合并和重組，向綜合化、規(guī)�；l(fā)展，以提高執(zhí)業(yè)機構(gòu)的執(zhí)業(yè)水平和規(guī)范化管理水平。
三、注冊會計師行業(yè)規(guī)范管理的意見
合并的目的是實行規(guī)范化管理，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展，更重要的任務(wù)是為實現(xiàn)上述注冊會計師行業(yè)發(fā)展目標(biāo)，研究建立適應(yīng)我國社會主義市場經(jīng)濟的注冊會計師行業(yè)規(guī)范化管理體制，制定相應(yīng)的規(guī)范化管理制度和管理措施，建立以自律為主的“獨立、客觀、公正”的行業(yè)運行機制，培育高效、有序的注冊會計師服務(wù)市場。
�。ㄒ唬┱畬ψ詴嫀熜袠I(yè)的管理
目前我國注冊會計師行業(yè)混亂的一個主要原因是政府有關(guān)部門參與過深，干預(yù)過多。因此，規(guī)范注冊會計師行業(yè)的管理，首先要擺正政府的位置，轉(zhuǎn)變職能，正確處理好政府與注冊會計師行業(yè)的關(guān)系，從微觀事務(wù)管理中擺脫出來，實現(xiàn)其宏觀管理和高層次監(jiān)督。
1.政府主管部門對注冊會計師行業(yè)的管理模式
鑒于我國國情，政府對注冊會計師行業(yè)的管理可選擇以行業(yè)自律管理為主，政府對其指導(dǎo)、監(jiān)督和宏觀管理。我國1993年10月頒布了《中華人民共和國注冊會計師法》中明確規(guī)定國家兩級財政部門是注冊會計師行業(yè)的主管部門，多年的管理，已經(jīng)積累了較豐富的經(jīng)驗，可繼續(xù)管理注冊會計師行業(yè)，職能如下：
——制定和頒布相關(guān)法律，對注冊會計師行業(yè)的地位、行業(yè)自律組織、會計師事務(wù)所的設(shè)立、執(zhí)業(yè)資格以及執(zhí)業(yè)行為、違規(guī)處罰進(jìn)行明確規(guī)定，使注冊會計師行業(yè)可以依法運行。
——培育和扶持注冊會計師服務(wù)市場，為注冊會計師事務(wù)所規(guī)范執(zhí)業(yè)創(chuàng)造條件，改善注冊會計師的執(zhí)業(yè)環(huán)境。
——授權(quán)注冊會計師行業(yè)組織協(xié)助政府管理部門對行業(yè)的具體業(yè)務(wù)進(jìn)行自律管理。
——兩級財政部門依法審批從事注冊會計師業(yè)務(wù)的機構(gòu)，對執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行年度檢查。
——國務(wù)院財政部門負(fù)責(zé)制定注冊會計師資格全國考試辦法，并統(tǒng)一制定注冊會計師證書。
——各級財政部門依法監(jiān)督會計機構(gòu)、注冊會計師的執(zhí)業(yè)情況，對會計機構(gòu)、注冊會計師的違法行為依法進(jìn)行處罰。
2.政府其他管理部門對注冊會計師行業(yè)的管理
除了政府主管部門外，根據(jù)管理職能，還有一些政府管理部門對注冊會計師行業(yè)進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督和管理，包括：
工商管理部門：根據(jù)有關(guān)法律，工商管理部門對注冊會計師行業(yè)的管理有兩項內(nèi)容。一是對成立的執(zhí)業(yè)機構(gòu)進(jìn)行工商登記；二是對執(zhí)業(yè)機構(gòu)業(yè)務(wù)范圍的監(jiān)督，監(jiān)督會計師事務(wù)所的經(jīng)營活動、檢查其業(yè)務(wù)范圍是否合法、考核其經(jīng)營管理狀況如何，并且每年對執(zhí)業(yè)機構(gòu)依法進(jìn)行年檢�！ �
民政部門：對中國注冊會計師協(xié)會進(jìn)行登記注冊，并對其各種活動進(jìn)行監(jiān)督管理。
稅務(wù)部門：對注冊會計師事務(wù)所的經(jīng)營活動依法征稅，對違反稅收制度的機構(gòu)依法進(jìn)行處罰。
3.政府有關(guān)部門對注冊會計行業(yè)的監(jiān)督
證券監(jiān)管部門、稅務(wù)部門等許多政府部門作為需求方，需要注冊會計師提供獨立、客觀、公正的服務(wù)。這些部門原來都參與某項鑒證行業(yè)的直接管理，以保證其所管理的業(yè)務(wù)和范圍得到有效的執(zhí)行。三師合并后，這些政府部門不應(yīng)干預(yù)注冊會計師行業(yè)，只需要以法律、制度的形式，對注冊會計師提供的服務(wù)提出所需要的標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)衡量、檢查、監(jiān)督服務(wù)質(zhì)量，對違反者進(jìn)行懲處。同時，可派專業(yè)人員參與注冊會計師執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，根據(jù)本身主管業(yè)務(wù)的需要，提出相應(yīng)建議，使注冊會計師行業(yè)提供的服務(wù)，能滿足業(yè)務(wù)管理的需要。
�。ǘ┳詴嫀焻f(xié)會的行業(yè)自律管理
我國注冊會計師行業(yè)的發(fā)展模式以行業(yè)自律管理為主，注冊會計師協(xié)會在財政部門的指導(dǎo)下負(fù)責(zé)注冊會計師行業(yè)的主要管理任務(wù)。注冊會計師協(xié)會是注冊會計師行業(yè)業(yè)內(nèi)人士選舉產(chǎn)生的行業(yè)自律管理的社團(tuán)組織，在民政部門登記。在統(tǒng)一法律規(guī)范、統(tǒng)一執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)督管理的原則指導(dǎo)下，對注冊會計師和執(zhí)業(yè)機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督、管理。
1.管理組織機構(gòu)
注冊會計師協(xié)會是注冊會計師行業(yè)自律管理的社團(tuán)組織，管理機構(gòu)應(yīng)主要由業(yè)內(nèi)人士組成。最高權(quán)力機構(gòu)是全國會員代表大會；最高決策機構(gòu)是行業(yè)代表大會選舉產(chǎn)生的協(xié)會理事會；日常辦事機構(gòu)是協(xié)會秘書處；行業(yè)協(xié)會可根據(jù)管理的需要下設(shè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則委員會、資格審查委員會等若干個專業(yè)委員會，負(fù)責(zé)各方面行業(yè)專項管理工作。根據(jù)管理工作需要，各專業(yè)委員會可吸收相關(guān)的管理部門（如證券監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、國有資產(chǎn)管理部門）人員和行業(yè)外的專家參與，以廣泛吸收各方面的意見，保證注冊會計師行業(yè)的獨立性、客觀性和公正性。
2.主要管理職能
——維護(hù)會員權(quán)益和行業(yè)利益，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。
——制定注冊會計師行業(yè)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、規(guī)則，執(zhí)業(yè)人員執(zhí)業(yè)道德規(guī)則，監(jiān)督檢查實施情況。
——組織實施注冊會計師資格考試、資格認(rèn)定、注冊登記和年度檢查，監(jiān)督、管理行為規(guī)范。
——辦理會計機構(gòu)設(shè)立、申報的有關(guān)事項，監(jiān)督執(zhí)業(yè)情況，協(xié)助政府主管部門進(jìn)行年度檢查。
——依法辦理、審批及監(jiān)督、管理境外會計機構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員在境內(nèi)開展業(yè)務(wù)的有關(guān)事項。
——組織注冊會計師的培訓(xùn)、交流和研究活動，促進(jìn)注冊會計師隊伍執(zhí)業(yè)水平的提高。
（三）對注冊會計師執(zhí)業(yè)者的管理
注冊會計師是注冊會計師行業(yè)的具體執(zhí)業(yè)者，注冊會計師的服務(wù)質(zhì)量代表了整個行業(yè)的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，對注冊會計師行業(yè)的規(guī)范管理，首先要對具體執(zhí)業(yè)者進(jìn)行規(guī)范管理。
1.建立全國統(tǒng)一的注冊會計師考試、資格注冊制度
制度：在《注冊會計師法》的原則規(guī)定下，由行業(yè)主管部門制定《注冊會計師執(zhí)業(yè)資格管理辦法》、《注冊會計師執(zhí)業(yè)資格考試的實施辦法》，并以行政性法規(guī)形式頒布，體現(xiàn)其嚴(yán)肅性�！ 】荚嚕涸谥鞴懿块T的指導(dǎo)下，由中國注冊會計師協(xié)會具體負(fù)責(zé)注冊會計師專業(yè)資格的全國統(tǒng)一考試工作�！吧吓_階”性質(zhì)的專業(yè)資格考試，也由注冊會計師協(xié)會負(fù)責(zé)。
注冊：參加注冊會計師全國統(tǒng)一考試成績?nèi)亢细�，并從事審計業(yè)務(wù)工作2年以上的，可向當(dāng)?shù)厥�、自治區(qū)、直轄市注冊會計師協(xié)會申請注冊。注冊會計師協(xié)會按規(guī)定批準(zhǔn)注冊的，發(fā)給財政部統(tǒng)一制定的《注冊會計師資格證書》。注冊會計師必須成為注冊會計師協(xié)會的執(zhí)業(yè)會員，承認(rèn)協(xié)會章程；參加一個會計機構(gòu)的工作，方可執(zhí)業(yè)。對專業(yè)資格考試合格者，經(jīng)注冊可由政府主管部門授與更高一級的專業(yè)資格。
2.對注冊會計師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范的管理
注冊會計師有義務(wù)遵守注冊會計師協(xié)會制定的執(zhí)業(yè)道德行為準(zhǔn)則，執(zhí)行執(zhí)業(yè)工作準(zhǔn)則。注冊會計師協(xié)會和政府主管部門對注冊會計師執(zhí)業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，對違規(guī)者依法進(jìn)行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，可依法取消其注冊會計師的執(zhí)業(yè)資格。
（四）注冊會計師機構(gòu)的管理
注冊會計師行業(yè)的社會責(zé)任要求其保持執(zhí)業(yè)的獨立性、客觀性和公正性。這種行業(yè)特點，首先需要保證注冊會計機構(gòu)的獨立性，不受任何行政干擾，有獨立發(fā)表審計結(jié)論的權(quán)利，才能保證其客觀、公正性。其次，對具體執(zhí)業(yè)者也要有嚴(yán)格的約束機制。由此，客觀上要求建立一種風(fēng)險、責(zé)任和權(quán)利高度統(tǒng)一的組織形式，由機構(gòu)和執(zhí)業(yè)者承擔(dān)執(zhí)業(yè)的經(jīng)濟和法律責(zé)任，嚴(yán)格約束自己執(zhí)業(yè)行為的內(nèi)部運行機制，使執(zhí)業(yè)機構(gòu)實現(xiàn)“自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險、自我約束、自我發(fā)展”。
1.注冊會計機構(gòu)的組織形式
根據(jù)我國的實際情況和國際上的經(jīng)驗，規(guī)范我國注冊會計師執(zhí)業(yè)機構(gòu)的組織形式。
首先，完善合伙制的法律體系，建立起一套適用于規(guī)范會計師事務(wù)所等中介服務(wù)機構(gòu)實行的合伙制的法律、法規(guī)，對普通合伙制、有限責(zé)任合伙制等組織形式給予明確的法律解釋，并據(jù)此對現(xiàn)行適用于會計師事務(wù)所的法律、規(guī)章制度中有關(guān)合伙制的條款進(jìn)行修改。
其次，根據(jù)國情，建立完善的注冊會計師執(zhí)業(yè)機構(gòu)的組織體系，應(yīng)根據(jù)具體情況采取不同的組織形式。其中，普通合伙制約束力強，適用于中、小型會計機構(gòu)，在改制初期，應(yīng)成為我國會計機構(gòu)的主要組織形式；有限責(zé)任合伙制有利于機構(gòu)向規(guī)�；^(qū)域化快速發(fā)展，應(yīng)允許一些比較規(guī)范、發(fā)展較快的會計機構(gòu)采用此種組織形式；適當(dāng)發(fā)展個人獨資的會計師事務(wù)所，既能滿足中小工商企業(yè)對非審計的會計服務(wù)業(yè)務(wù)的需要，又能充分發(fā)揮社會會計人員的作用；采取有限責(zé)任制的會計機構(gòu)，要建立嚴(yán)格的內(nèi)部約束機制和風(fēng)險防范機制，真正做到自我承擔(dān)風(fēng)險。
第三，逐步建立和完善個人財產(chǎn)登記制度和共有財產(chǎn)分割制度，解決合伙制實施過程中合伙人承擔(dān)無限責(zé)任和連帶責(zé)任義務(wù)時的財產(chǎn)兌現(xiàn)問題，保證合伙人制度的順利實施。
第四，建立注冊會計師執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險制度。合伙制的會計機構(gòu)，都有承擔(dān)無限責(zé)任的法律約束條款，雖然強制約束了執(zhí)業(yè)者的執(zhí)業(yè)行為，但會計機構(gòu)和職業(yè)者且承擔(dān)著無限風(fēng)險，必須建立注冊會計師執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險制度，以備發(fā)生執(zhí)業(yè)責(zé)任時使用。執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險制度，包括三項內(nèi)容：一是個人執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險金，由執(zhí)業(yè)者從個人的收入中提取一部分存放在個人執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險金帳戶中；二是建立機構(gòu)執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險基金，從業(yè)務(wù)收入中提��；三是由機構(gòu)向社會保險機構(gòu)購買執(zhí)業(yè)責(zé)任風(fēng)險保險。
2.會計機構(gòu)執(zhí)業(yè)范圍
注冊會計師機構(gòu)的執(zhí)業(yè)范圍，可根據(jù)執(zhí)業(yè)人員的專業(yè)結(jié)構(gòu)分為幾類。
綜合性的事務(wù)所：事務(wù)所擁有多種專業(yè)資格的專業(yè)人員，在符合有關(guān)規(guī)定的前提下，可綜合開展獨立審計、企業(yè)價值評估、稅務(wù)代理、會計咨詢等多種業(yè)務(wù)；專業(yè)事務(wù)所：也可以設(shè)立專項服務(wù)的專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，如企業(yè)價值評估事務(wù)所、稅務(wù)代理事務(wù)所等。專項服務(wù)的事務(wù)所必須要有相應(yīng)的專業(yè)資格的專業(yè)人員。
要鼓勵會計師事務(wù)所進(jìn)行重組和兼并、合并，向綜合性、規(guī)�；l(fā)展，以適應(yīng)國際注冊會計師行業(yè)的發(fā)展趨勢。
3.機構(gòu)的準(zhǔn)入與管理
機構(gòu)的資質(zhì)審查：鑒于我國中介市場的發(fā)育狀況，在一定階段內(nèi)，注冊會計機構(gòu)的管理仍應(yīng)實行許可證制度，即由政府主管部門（或由法律授權(quán)中國注冊會計師協(xié)會）根據(jù)注冊會計師法中關(guān)于機構(gòu)設(shè)立的標(biāo)準(zhǔn)和條件進(jìn)行審批，發(fā)放執(zhí)業(yè)許可證后，到工商部門登記注冊。從長遠(yuǎn)模式來看，在建立了規(guī)范的執(zhí)業(yè)市場秩序后，機構(gòu)的設(shè)立，可逐步過渡到依法登記備案制。
機構(gòu)的注冊登記：資質(zhì)審查后，申請設(shè)立的機構(gòu)可到工商部門登記注冊，工商部門根據(jù)規(guī)定的資質(zhì)條件，并根據(jù)《企業(yè)法人登記管理條例》和《公司登記條例》的規(guī)定給予注冊。對我國注冊會計師機構(gòu)設(shè)立的管理應(yīng)采取開放態(tài)度，即不分什么行業(yè)、叫什么名稱，只要符合注冊會計機構(gòu)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)依法批準(zhǔn)設(shè)立。這種管理方式，有利于中介服務(wù)機構(gòu)向規(guī)�；�、多元化發(fā)展，為注冊會計師行業(yè)提供了開放、公平競爭的環(huán)境。
執(zhí)業(yè)的管理：中國注冊會計師協(xié)會依法對注冊會計機構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量和執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，要進(jìn)行不定期的抽查和定期的審查，對違反執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的個人和機構(gòu)給以處罰。
五、注冊會計行業(yè)規(guī)范管理與現(xiàn)有法律、制度的銜接
對注冊會計師行業(yè)規(guī)范管理的實質(zhì)是依法實施管理，相關(guān)法律、法規(guī)和制度的健全與完善，是注冊會計師行業(yè)規(guī)范管理的保證。因此，要根據(jù)注冊會計師行業(yè)的改革目標(biāo)，完善、修改和清理現(xiàn)有的相關(guān)法律、法規(guī)和制度。
(一)完善、修改《中華人民共和國注冊會計師法》
我國的注冊會計師法是1993年10月通過并頒布，1994年1月1日實施，對于規(guī)范注冊會計師行業(yè)管理，促進(jìn)發(fā)展起了重要作用。但注冊會計師法出臺時，我國注冊會計師市場已成行政分割狀態(tài)，行政干預(yù)較多，業(yè)務(wù)范圍較窄，執(zhí)業(yè)行為管理不具體，違規(guī)處罰與修改后的會計法、刑法不銜接，許多方面不適應(yīng)注冊會計師行業(yè)今后的統(tǒng)一管理。因此，要組織力量，進(jìn)行調(diào)查研究，對注冊會計師法中的政府管理體制和職能、行業(yè)自律管理體制和職能、注冊會計師執(zhí)業(yè)資格準(zhǔn)入制度和行為準(zhǔn)則、機構(gòu)準(zhǔn)入制度、機構(gòu)組織形式、注冊會計師的執(zhí)業(yè)范圍和準(zhǔn)則、監(jiān)督與處罰等方面進(jìn)行修改與完善。
(二)修改、清理有關(guān)政府職能部門的相關(guān)法律法規(guī)
由于三師并存相當(dāng)一段時期，對三師的管理已經(jīng)體現(xiàn)在原有一些業(yè)務(wù)管理的法律、法規(guī)中。例如，1991年國務(wù)院91號令《國有資產(chǎn)評估管理辦法》中規(guī)定：國有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督資產(chǎn)評估工作；《關(guān)于注冊會計師執(zhí)行證券、期貨相關(guān)業(yè)務(wù)實行許可證管理的暫行規(guī)定》財會協(xié)字〔1997〕52號規(guī)定：注冊會計師執(zhí)行證券、期貨業(yè)務(wù)許可證由財政部、中國證監(jiān)會審批；另外，《注冊稅務(wù)師資格制度暫行條例》（國稅發(fā)〔1999〕79號）及其相關(guān)文件，對注冊稅務(wù)師的資格認(rèn)定和管理做了相應(yīng)規(guī)定；這些法規(guī)和相關(guān)規(guī)定在注冊會計師市場統(tǒng)一管理后，已經(jīng)不適用，應(yīng)該進(jìn)行必要的修改。
中國證監(jiān)會、國家稅務(wù)局等業(yè)務(wù)管理部門，作為注冊會計師服務(wù)的需求方，在業(yè)務(wù)管理的法律、法規(guī)中，要補充和明確對于所需注冊會計師提供的審計、經(jīng)濟鑒證服務(wù)，及提供服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，以便依法衡量、監(jiān)督注冊會計師的服務(wù)質(zhì)量。
注冊會計師行業(yè)歸類合并、規(guī)范管理的意見和建議
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